21 世纪日本社会教育改革的理论和实践

［摘  要］ 进入21 世纪，日本社会和人们的生活发生了很大的变化，受其影响，作为日本推进终身教育、终身学习政策重要支柱的社会教育的改革也日益深入。21世纪日本社会教育改革的原理包括市场化原理、地域主体性原理、推进终身学习原理。在此原理的指导下，颇具日本特色的社会教育实践也得以推广，主要表现在日本社会教育、终身学习内容和形式的变化，多元文化共生教育策略的实施，社会教育行政重组和NPO 的作用等方面。
［关键词］ 日本；社会教育；改革；新自由主义；指定管理者制度
在日本，社会教育是作为和学校教育同等重要的教育的一环、作为民众的自我教育和相互教育相结合的重要手段、作为国民应享受的权利而存在的。它在培养日本社会需要的国民方面发挥了重要作用。特别是20 世纪60 年代中后期以来，随着终身教育理念在日本的传播， 日本政府越来越重视把学校教育和社会教育作为不可分割的组成部分，将两者所具有的教育功能按照人的发展阶段加以整合， 以推进教育的组织化及终身学习的开展。20 世纪90 年代以来，在全球化等因素的影响下， 日本启动了新自由主义与市场原理的教育改革，将市场竞争机制引入教育领域。在这种情况下，一直备受瞩目并有着良好传统和特色的社会教育也面临着新的挑战。特别是进入21 世纪之后，日本社会和人们的生活发生了很大变化，受其影响，教育改革的进展日益显著，其影响自然也波及到了社会教育。进入21 世纪，日本的社会教育除在早已开展的扫盲教育、多元文化共生教育等方面积累了一定的经验外，也正在积极探讨其各个领域的改革。笔者在此将在分析21 新世纪日本社会和人们的生活所发生的变化的基础上，进一步阐明21 世纪日本社会教育改革的原理和实践，以求对我们思考我国的教育价值及其改革和发展提供借鉴。
一、21 世纪日本社会和人们生活的变化
20 世纪90 年代之后， 特别是进入21 世纪以来，日本社会和人们的生活发生了很大的变化。主要表现为少子、高龄社会的急剧发展和全球化背景下产业结构的变化及由此带来的社会结构的变化等。
（一）向少子、高龄社会迈进
当今社会，全球化已不单单是一种经济现象，它对世界的政治、文化、社会构成等方方面面都产生了深远的影响。因此我们必须重新审视人类赖以生存的地球—国家—地域—个人的关系。在日本，全球化的进展是以推行新自由主义、市场至上主义为主体思想的，其结果是造成一直追求平等的日本福利国家体制由于受市场影响，致使失业、收入的差距及教育不平等现象加剧，最终将促使日本福利国家制度的解体和重组。在这种情况下，人们忧虑的是，少子、高龄化进程的推进将导致日本劳动年龄人口及总人口随之减少。据日本厚生劳动省的预测，到21 世纪中叶日本的人口将减少到1 亿人， 而到21 世纪末则将减少到6 000 万人左右。［1］这就说明日本在进入少子、高龄社会的同时，也进入了规模缩小的社会，这使得之前以确保市场扩大和青年劳动力为基本的政策失去用武之地，并促使以制造业为中心的产业迁移至国外，由此也动摇了日本的社会保障制度。同时也意味着，日本社会以往的一边通过财政来扩大市场规模，一边通过增强国民对国家的向心力来整备经济发展的福利国家制度的施行已变得困难。［2］
另一方面，当今在日本推行的新自由主义改革，由于以个人责任及受益者负担为基本理念，导致切断了通过社会教育等在社区中建立起来的以无偿互助、相互承认为基础的地域和民众之间及民众个人之间的良好关系，并使之市场化，进而使社会不安定因素加大。这要求社会教育既要支持个人旺盛的社会参与意愿，又要不断提高个人的生产性。
（二）产业结构的变化及就业结构的多样化、不稳定性
在全球化背景下，由于国际间竞争的加剧及日本经济结构的调整， 日本企业的海外流动也日益增强，尤其20 世纪90 年代以后，之前以失业率低而著名的日本社会进入经济不景气期， 这种状况从国民生产总值的变化中也能看到。特别是从1991 年开始，日本的国民经济增长率急剧下降，并且多次出现负增长，造成日本的失业率居高不下，这导致很多的劳动者及其家庭陷入被裁员和生活不安定的状态，自杀人数也居高不下。［3］由于上述社会生活的变化， 特别是日本企业关于雇佣观念的变化，即无论是大企业还是中小企业，依旧重视终身雇佣这一惯例的企业比例在显著下降，而不拘泥于终身雇佣这一惯例的企业已达半数以上，这导致虽然少子化正在进行， 可是年轻人不能就业或者难以找到期望职位的人已经超过200 万，其中既不工作也不学习的“啃老族”也已达数十万人，这就使劳动力市场结构发生很大变化，使日本社会面临的不稳定因素增加。也就是说，在终身雇佣社会，民众是依靠企业来维持自身生存的，而这一路径一旦崩溃，家庭或国家又没有能力为其提供担保， 事实上民众处于一种被放弃的状态。因此，培养民众的主体参与能力和责任意识就成为日本地域社会再生的重要课题，而作为民众自我教育和相互教育相结合的重要手段的社会教育在培养民众的主体参与能力和责任意识方面的作用是责无旁贷的。
二、21 世纪日本社会教育改革的理念
（一）社会教育改革的市场化原理
20 世纪60 年代兴起的人力资本论在全球化背景下使教育依旧和经济政策密切结合，在当代依旧是日本政府的重要政策课题之一。不过其区别在于，当今教育政策的目标不再是追求平等，而演变成使经济竞争达到最大化的手段。确切地说，随着市场原理的导入，学习过程变成消费者和商家、消费者和厂家的关系，也就是说学习的价值被赋予了价格， 能否参加学习取决于自己的消费能力。［4］在这种情况下，教育政策的目标不是依靠国家的努力来实现人们之间的平等， 而是通过民众个人的责任提高其自身的知识和技能，从而使国家在竞争中取胜。也就是说，随着新自由主义教育思潮的兴起，其教育政策逐渐倾向于提倡效率、竞争、自由化、市场化及地方分权化。
在社会教育方面，20 世纪80 年代开始步入正规化的以社会教育为核心的日本终身学习政策已开始具有市场化的特征，比如从最初的发展教育文化产业、培育休闲产业政策，到后来通过向以营利为目的的企业开放公民馆等，社会教育的市场化趋势日益凸显。此后，2003 年开始实行的指定管理者制度使社会教育行政管理的民营化趋势进一步加强，甚至可以说进入了一个新的阶段。指定管理者制度与之前实行的业务委托和管理委托制度相比较来看，业务委托和管理委托制度仅限于把委托对象限定于由地方公共团体出资经营的法人，其委托仅仅是一种业务委托，管理仍然由地方公共团体实施。而指定管理者制度中是被选定的指定管理者拥有施设的管理权限。该制度主要是把公共设施向非营利组织（Non-Profit Organization，简称NPO）、志愿者组织、民办企业等法人和其他团体开放， 给予指定管理者一方设施的许可利用权，指定管理者通过自己的判断能提供及时迅速的服务。［5］具体而言，指定管理者包括财团、民间企业、地方团体、非营利组织等。其目的是既可灵活有效地运用民办企业的智慧和力量，又可在条例许可的范围内，满足多种多样的市民需要。尽管如此， 由于指定管理者制度是民营企业利用原本由国民缴纳的税金建设的设施，并可以征收使用费，因此自然会引起日本国民的激烈争论。而这一制度能够得以实施，主要是受“民间能完成的工作让给民间” 这一小泉纯一郎政府的新自由主义改革路线的影响。也就是说，之前一直由政府提供设施并实行管理的体制，现在变成政府和管理相分离，把管理权限完全赋予企业等民间组织，使日本国民可自由地利用身边各种设施的政策正在从根本上发生变化。这种公共教育的市场开放不仅说明以前实施的福利国家政策的解体，也可以理解为是日本回应全球化的一种体制的重组。也正是在这种新自由主义教育观念的指导下， 针对政府主导的教育改革，在日本也出现了以地方自治体为中心的、来自地域的自主性教育改革的实践。
（二）社会教育改革的地域主体性原理
随着全球化背景下新自由主义改革在日本的实施，虽然会出现遏制差异和地方主体性的倾向，但另一方面也会提高地方的自主意识。也就是说，在全球化的过程中，日本推行的新自由主义的改革路线， 国家的目的并不是把重点放在大量的财政支出和直接整顿公共部门，而主要是通过宏观调控、激励机制、评估等手段使个人、NPO、非政府组织（non-government organization，简称NGO）等团体的自主和自发活动与政府步调一致。在这种情况下，公和私的界限开始模糊，为此，自我控制、自我选择以及伴随着自我责任的个人成为代表性语言。对社会教育而言，其目标在于能培养出具有自律性的个体。
权力集中于竖轴——国家和市场这一轴，是各个国家现代化进程的一般模式。而新的地域主体性模式是通过契约形式的共同经营，密切市场和市民的关系， 使权力集中于地域社会和第三部门（企业、NPO、NGO 等团体或组织）的相互合作。在这种模式下，市民参与、权力共享是地域主体性原理的核心，且多样的主体站在平等的立场通过协商，并在相互理解、相互尊重的基础上达成共识是非常重要的。［6］
地方分权化的推进是日本自20 世纪末期以来各领域改革的一大原则和特点。就教育而言，其管理体制上的地方分权化在近些年来有了明显的进展。2000 年3 月，直属于内阁总理大臣的“教育改革国民会议”在东京正式召开，会议针对日本教育改革的一系列问题进行了广泛的讨论， 并就此形成了17 项提案， 以期指导日本的教育改革，改变教育的划一主义。在此基础上， 日本文部省于2001 年向国会提交了旨在振兴日本教育的《21 世纪教育新生计划》，其主要内容就是为了落实教育改革国民会议于2000 年末发表的教育改革报告——《教育改革17 项提案》而制定的具体实施方案。从某种程度上来讲，教育改革国民会议已成为日本新一轮教育改革的起点，其会议精神也正逐步转变为教育实践。而日本地方教育改革实践的迅速展开与这种精神也是不可分割的。也就是说，在全球化背景下，与正在逐步深化的公共教育的市场开放相抗衡的是以地方自治体为基础的依靠市民参与实现的民主主义。所谓的分权不仅存在政府间，也存在地方自治体内部，同时也应该向市民转让权限。特别是对于那些以地域为单位创建的各种设施而言，应以地域作为主体单位，形成包括行政、居民自治组织、企业等在内的一种合作关系，这无疑是非常重要的。
（三）推进终身学习原理
在全球化背景下， 人力资本与知识是经济增长的源泉，而教育在人力资本生产中的重要价值也已经是毋庸置疑的事实。因此，作为向知识经济社会转移的手段，终身学习战略也备受瞩目，在此，终身学习战略主要包含3 方面的要素：1）提高经济竞争力；2）推进依靠市场原理的学习分配；3）为了提高被雇佣技能，个人应承担责任。此外，除了在提高劳动力的质量方面，教师对一些非市场产出也有相当重要的作用，如减少犯罪、提高社会凝聚力、平衡收入分配、促进慈善支出以及更有效的劳动力市场搜索、劳动力市场中女性生产力的提高等。而这些都会促进终身学习的开展。
早在二战后随着经济的迅速发展，日本就对教育的国际化和终身学习给予了极大关注， 并明确提出了要培养具有国际视野的日本人， 加快教育的国际化进程。20 世纪70 年代以后，在社会教育审议会和中央教育审议会的咨询报告中，日本政府也把终身教育理念作为国家教育重组政策的基本理念加以采纳。进而各个地方自治体也纷纷把终身学习作为教育综合改革计划的基本理念。至80 年代中期，日本临时教育审议会在大力提倡教育的个性化、弹性化、国际化的同时，进而将建设终身学习社会作为日本今后教育改革的基本目标。1990 年6月，《终身学习振兴整备法》颁布，表明日本的终身学习已进入具体实施阶段，由文部省提倡的终身教育开始转向多省厅共同参与的终身学习。
由于实施的是全球化背景下的市场优先政策，以致无政府和自然发生状态扩大，使人类社会进入了不安定的风险社会。改革中占主导地位的新自由主义思潮缩减了地区市民的安全保障网，这样就很容易陷入人权难以保障的社会排除状态。这一问题最早在欧洲引起人们的重视，作为其对策，在欧洲，在尊重个人的主体性的前提下，提出要重视通过改革成人教育来促进地域社会的发展。也就是说，在致力于解决社会排除问题、推进终身学习的进程中，在日本，人们也越来越重视社会教育的价值，并力求创造出能够统一儿童教育和成人教育、学校教育和社会教育的新型终身教育理论。［7］
三、21 世纪日本社会教育改革的实践
（一）从调查看社会教育、终身学习内容和形式的变化
日本国立教育政策研究所的调查资料显示，在1991~2001 年的10 年间，成人的学习需要有所变化。与1991 年相比，明显减少的是体育休闲类和有关社会问题的学习要求，这些要求约减少了一半。而关于因特网和电脑知识、外语及有关职业知识和技能的学习需求有增大的倾向。同时发现，学习内容不仅仅指向那些专门性的知识，也注重陶冶情操等方面的学习。从学习组织形式来看，随着远距离教学手段及因特网的普及和运用,也出现了以学习者个人为中心开展学习的倾向。［8］
上述学习需求的变化在某种程度上反映了日本社会在全球化背景下，家庭结构、地域及就业结构等的变化。也就是说，在知识社会中，社会教育、终身学习应该担负起知识的生产、传播和有效利用等作用。
（二）多元文化共生的教育策略
随着日本国际化进程的发展，特别是随着在各个地方自治体生活的日裔外国人和外国劳动者的激增，采取何种措施应对这种国际化的趋势，已成为地方自治体的重要课题。在此，笔者以公认的在日外国人政策最为完备的城市川崎市为例加以介绍。［9］
早在1978 年，川崎市就成立了以在日韩国人为主要对象的日语学习班， 并于1986 年制定了《川崎市在日外国人教育基本方针》，以行政的手段要求对在川崎市的外国人的教育提供保障。其基本思想是，要承认市内居住的外国人的受教育权利，唤起他们的民族自觉性和自豪感，以确立他们自己的民族性、主体性，并加强其作为川崎市民和日本人之间的纽带关系，从相互尊重的立场出发，创造出共生的地域社会。
1990 年国际扫盲年之后，在1993 年3 月川崎市提出的“川崎市推进终身学习基本构想”中，明确提出了要对在日外国人的日语学习给予支援。此后，各公民馆和国际交流中心等机构纷纷设立了日语学习班，并得到教育委员会的支持，以此形成了全市日语学习支援中心。对此给予支持的组织还有推进地域日语教育联合会及地域日语联络会等。
川崎市教育委员会在认识到外国人生活状况的变化的基础上，于1996 年设置了“外国人教育检讨委会”，经过2 年多的讨论，提出了新的教育方针，即1998 年出台的“川崎市外国人教育基本方针——创造多元文化共生的社会”，这个新的法规把日语学习作为基本人权加以保障，并重点提倡保障所有儿童的学习权、尊重少数人群的文化归属感并支援其参加社会活动。
更值得关注的是，川崎市于1996 年成立了一个新的组织，即外国人市民代表者会议。其理念在于把外国人作为地域社会的成员——市民的一员，为其提供了参政议政的机会，并采取措施争取把他们的提案反映到政府的行政举措当中。一直受到冷落的外国人市民被赋予了参政议政的机会，在一定程度上为多元文化共生社会的创造奠定了基础。川崎市致力于多元文化共生社会的理念在2005 年3 月制定的《推进川崎市创建多元文化共生社会的指针》及同年4 月开始实行的《川崎市自治基本条例》中都得以继承和发展。
（三）社会教育行政重组和NPO 的作用
由于受泡沫经济的影响，各地方自治体纷纷采用了新的公共管理模式， 即在公共部门导入民间企业的经营手法， 以求实现高效率的组织和管理。这种管理模式20 世纪90 年代中期以后在日本快速普及开来， 同时也促使社会教育行政的存在方式发生转变。笔者将通过分析川崎市自治体经营改革计划，明确现代社会教育重组的特征及NPO 的作用。所谓重组是指构筑行政机关和民间组织等责任分明、共同发挥应有作用的管理体制，并在某种程度上导致公共社会教育职能的缩小，而具有代表性的就是《川崎市行政改革计划——创造充满活力和生机的市民都市·川崎》。
川崎市行政改革计划的基本方针是：充分发挥民间力量，在不增加市民负担的前提下，创造一个高效、灵活地满足市民多样化教育要求的良好环境。为此，川崎市将社会领域分成三种类型。对于那些确实适合向市场开放的领域，要根据民间组织能胜任的就依靠民间组织的原则， 把提供服务的职能委托给民间组织，并废除已有公共行政机关提供的服务、管理等。对于那些不适合向市场开放的领域，行政机关应该对民间组织提供的价格和质量等给予指导和监督，并进行必要的支援。对于那些不适合向市场开放的领域，由行政机关直接提供服务并发挥其行政职责。［10］
此次改革之前，川崎市已形成了被认为是日本最好的由政府职能部门来实施的社会教育模式，其直接参与并实施管理的各种社会教育讲座占了很大一部分。而受此影响，文化中心、英语会话学校、民间事业组织开展的讲座却很少，民间事业部门的活动余地很小。但在上述方针的指导下，川崎市的公共体制正朝着由行政部门、企业、市民的力量等适当结合、灵活运用民间力量的公共服务体制转变。在这种情况下，今后川崎市开展的社会教育讲座由于NPO 和志愿者团体等自主设计管理的实施，行政部门将和民间事业团体共同努力，谋求扩大民间事业部门的参与，使市民服务在更广阔的空间得以开展。［11］
［参考文献］
［1］［3］［6］ 日本社会教育学会．現代教育改革と社会教育［M］． 东京：東洋館出版社，2004． 32，34，103．
［2］牧野篤．産まないという選択-東アジア少子高齢社会研究Ⅰ［M］. 名古屋：名古屋大学出版社，2007. 1．
［4］［9］ 日本社会教育学会．グローバリゼーションと社会教育·生涯学習［M］. 东京： 東洋館出版社，2005．264，79-83．
［5］ 菅谷彰． 指定管理者制度の今を考える［J］．指定管理，2008，（5/6）：31.
［7］ 日本社会教育学会．社会的排除と社会教育［M］.东京：東洋館出版社，2006． 31．
［8］ 立田慶裕．生涯学習の学習需要の変化に関する縦断的研究［M］.东京：国立教育政策研究所，2002.73.
［10］［11］ 川崎市政府．川崎市行政改革プラン－活力とうるおいのある市民都市·川崎をめざして［R］. 川崎：川崎市政府，2002． 22，24．
                          外国教育研究   2009年第7期   第36卷总第229期
作者简介:王国辉（1969－），男，辽宁北镇人，辽宁师范大学教育学院副教授，教育学博士；
         杨红（1969－ ），女，辽宁北镇人，大连大学日本语言文化学院讲师，文学博士。

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进入21 世纪，日本社会和人们的生活发生了很大的变化，受其影响，作为日本推进终身教育、终身学习政策重要支柱的社会教育的改革也日益深入。21世纪日本社会教育改革的原理包括市场化原理、地域主体性原理、推进终身学习原理。在此原理的指导下，颇具日本特色的社会教育实践也得以推广，主要表现在日本社会教育、终身学习内容和形式的变化，多元文化共生教育策略的实施，社会教育行政重组和NPO 的作用等方面。


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